作者：黃曉星（廈門大學(xué)社會與人類學(xué)院教授）

　　摘要：隨著城市快速發(fā)展，原有以推動經(jīng)濟增長為主導(dǎo)的發(fā)展模式出現(xiàn)較多問題。城市高質(zhì)量發(fā)展是新發(fā)展格局的必然要求，城市更新是對既有城市區(qū)域、社區(qū)的干預(yù)和改造。一方面，城市更新被視為對城市發(fā)展出現(xiàn)的衰退或破敗等問題的回應(yīng)，有利于城市空間和經(jīng)濟的改善；另一方面，城市更新是對文化的傳承和再造，是對社會關(guān)系的重整、修復(fù)和提升。城市更新的二元論視角存在局限，需轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)論視角，以多層次、多維度的動力和社群機制推動城市發(fā)展。城市容量不應(yīng)只是空間和經(jīng)濟的改進，還應(yīng)包括社會的全方位提升，以更好回應(yīng)人民對美好生活的向往，推進人民城市建設(shè)。我國城市更新基于縱橫交錯的社會互動，以共享社會發(fā)展為根本目標(biāo)，逐步形成立體的、多尺度的城市空間。

　　一、問題的提出

　　在過去的四十余年中，伴隨著全球化、工業(yè)化、新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的交織，中國城市快速發(fā)展。中國從鄉(xiāng)土社會轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)社會，人們的生活方式發(fā)生極大變遷。但同時，城市面臨老城區(qū)衰敗、破舊等問題，出現(xiàn)一系列“城市病”。城市更新成為解決問題的重要方式，是城市轉(zhuǎn)型升級、高質(zhì)量發(fā)展的主要組成部分。

　　在不同歷史階段，我國城市發(fā)展面臨的問題不同，城市更新的重點也在發(fā)生變化，從改善城市基本環(huán)境衛(wèi)生和生活條件（1949—1977）、解決住房緊張和償還基礎(chǔ)設(shè)施欠債（1978—1989）、市場機制推動下的城市更新探索（1990—2011）轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸竞透哔|(zhì)量發(fā)展（2012年至今）。更新目標(biāo)和方式也從單一向綜合、從大拆大建向有機更新轉(zhuǎn)變。城市更新是對城市老舊空間的更新，但其核心往往被定義為提升城市存量資產(chǎn)的總價值，雖然也強調(diào)居住需要的滿足，但主要是以經(jīng)濟政策等作為基礎(chǔ)。一些城市將大量資本投入更新，卻產(chǎn)生與民眾需要不一致以及破壞城市文脈的情況。這些問題的出現(xiàn)源于在關(guān)注物質(zhì)空間、價值增值的同時，對系統(tǒng)動力和機制的強調(diào)不足。

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視對城市工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的二十大指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市?！秉h的二十屆三中全會指出：“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)?！背鞘邪l(fā)展方式亟須轉(zhuǎn)變，需從二元論轉(zhuǎn)向系統(tǒng)論，對城市更新進行重新界定。從綜合的發(fā)展愿景出發(fā)，城市更新立足于解決城市問題，是通過經(jīng)濟、政治、社會、空間等方面進行持續(xù)干預(yù)、推動持續(xù)改善的過程。由于城市功能定位不同，在城市更新中考慮的因素也有所差異。但總體來說，城市更新不只是物理空間的更新，更是國家、市場和社會等不同主體互動的結(jié)果，需要從更宏觀的動力和機制角度來思考。相對于經(jīng)濟動力、政治動力等，社會動力指不同主體相互結(jié)合，推動城市發(fā)展的社會驅(qū)動力。機制則指促進不同動力組合并加強其正向循環(huán)的多主體互動系統(tǒng)，在城市更新中最為突出的是社群機制。社群機制指為了實現(xiàn)共同體目標(biāo)、維持秩序，促進不同社群主體形成良性互動的規(guī)則和結(jié)構(gòu)。黨政部門、社會與人民等不同主體形成不同的互動結(jié)構(gòu)，將“市—區(qū)—街道—社區(qū)”的力量整合，集中調(diào)動城市各類商業(yè)企業(yè)、社會組織以及政府機關(guān)資源，為城市更新提供資源保障，確保人民群眾參與城市建設(shè)的力量最大限度得到發(fā)揮。

　　以往二元論的思維難以滿足人民的實際需要，如何在系統(tǒng)論視角下，解決其中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，達成共享社會發(fā)展的根本目標(biāo)，成為政策制定和科學(xué)研究的當(dāng)務(wù)之急。本文嘗試回答的問題是：在新發(fā)展格局和高質(zhì)量發(fā)展背景下，社會動力和社群機制如何推動城市更新，以達致更高質(zhì)量的城市發(fā)展。對該問題的回答，不僅關(guān)乎城市經(jīng)濟的發(fā)展，更關(guān)乎城市社會的系統(tǒng)性、有機性更新，關(guān)乎城市的韌性發(fā)展。從2014年開始，筆者及團隊成員持續(xù)跟進多地城市更新工作，積累了不同類型的典型案例。將這些經(jīng)驗置于更廣闊的社會互動脈絡(luò)中進行分析，有助于揭示我國城市發(fā)展的趨勢與方向。

　　二、從二元論到系統(tǒng)論：城市發(fā)展的邏輯變化與城市更新

　　經(jīng)濟、制度、社會互動、政治或規(guī)范是解釋城市和地區(qū)發(fā)展的工具箱，二元論和系統(tǒng)論是解釋城市發(fā)展的不同方法論。城市更新需調(diào)整原先的二元論視角，引入系統(tǒng)論視角，推動城市的全方位提升。

　?。ㄒ唬┒撘暯窍碌某鞘邪l(fā)展及問題

　　在西方發(fā)達國家，城市更新是資本主義應(yīng)對危機的重要方式，增長是城市發(fā)展的關(guān)鍵詞。資本邏輯是城市更新的第一維度，如紐約的城市形態(tài)為資本邏輯所主導(dǎo)，呈現(xiàn)出以金融業(yè)為主導(dǎo)的高密度建筑群和各種商業(yè)地標(biāo)。城市土地被改造成房地產(chǎn)，城市空間成為商品。城市更新被簡單界定為“以新?lián)Q舊”的過程，通過綜合利用土地來清理不良住區(qū)、優(yōu)化城市環(huán)境，新舊二元的理念帶來的城市更新做法則是“拆舊建新”“大拆大建”，主要基于物理空間的更新。

　　城市空間需要通過干預(yù)以提升價值，但容易導(dǎo)致新與舊、交換價值和使用價值、經(jīng)濟增長與社會發(fā)展等出現(xiàn)張力：第一，過于強調(diào)交換價值和經(jīng)濟增長使不同城市出現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象，發(fā)展千篇一律。第二，城市發(fā)展本身具有容量限制，資本過度注入容易導(dǎo)致容量過剩和過度積累問題。第三，城市更新往往忽略原居民或其他利益相關(guān)者的需求，導(dǎo)致各類沖突產(chǎn)生。從增長到不增長或者去增長同樣也是一種二元論視角，這種視角導(dǎo)致城市隔離的產(chǎn)生和加劇。

　　為克服二元對立產(chǎn)生的不良影響，西方國家做了一定探索。城市更新逐漸形成一種共識，即需要引入戰(zhàn)略及伙伴關(guān)系，以避免單一部門和單一機構(gòu)的局限。20世紀80年代開始，美國逐步減弱聯(lián)邦政府作用，推動私人部門投資，從大規(guī)模拆除重建轉(zhuǎn)向小規(guī)模漸進式更新。英國在第二次世界大戰(zhàn)后開始新城鎮(zhèn)改建和擴建、大規(guī)模建設(shè)，到20世紀70年代末80年代初強調(diào)以資產(chǎn)為導(dǎo)向的城市更新。公私合作伙伴關(guān)系著重通過互動關(guān)系處理各類沖突，但基礎(chǔ)是資本，二元論的精英整合視角顯而易見。雖然政府部門將市場企業(yè)、社會部門視為伙伴，但伙伴本身較為泛化。加之社會的參與也較為有限，民眾始終難以真正獲得共享社會發(fā)展的權(quán)利。

　?。ǘ┫到y(tǒng)論下城市高質(zhì)量發(fā)展與城市更新

　　實踐證明，西方發(fā)達國家的城市更新理論匹配于其社會情境，不能簡單遷移復(fù)制。在中國的不同城市中，城市更新往往與城市的功能定位、發(fā)展水平、區(qū)位生態(tài)等緊密相聯(lián)，以實現(xiàn)不同的發(fā)展目標(biāo)。不同城市群有不同定位，如京津冀城市群是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃確定的國家級城市群，北京的城市改造和城市更新充分考慮其作為首都的職能；長三角城市群、珠三角城市群更注重經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)，與產(chǎn)業(yè)布局緊密結(jié)合。從既有一些大城市看，政府、市場和社會在不同階段側(cè)重點不同，形成的關(guān)系形態(tài)也有所差異。總體來說，主要是在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)下的城市發(fā)展過程，以推動城市產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展為首要目標(biāo)，使相對落后的區(qū)域進入城市發(fā)展之中。西方國家基于政府與社會、交換價值與使用價值等二元關(guān)系和公私合作無法從系統(tǒng)整合的角度推動城市更新，不適用于我國系統(tǒng)性城市發(fā)展。

　　在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合大背景下，城市更新逐步進入不同階段。人民城市建設(shè)理念強調(diào)系統(tǒng)論視角。“堅持系統(tǒng)觀念”是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想世界觀和方法論的重要內(nèi)容，“只有用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點觀察事物，才能把握事物發(fā)展規(guī)律”，需要“把握好全局和局部、當(dāng)前和長遠、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關(guān)系”。

　　在系統(tǒng)論視角下，城鄉(xiāng)是一個有機體，由經(jīng)濟、社會、自然等不同系統(tǒng)構(gòu)成。由于我國城市發(fā)展的后發(fā)性，城市更新首先與城鄉(xiāng)融合緊密聯(lián)合。我國在區(qū)域發(fā)展過程中形成不同的都市圈，發(fā)展出一體化的共生網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。區(qū)域和城市在發(fā)展過程中形成了“點—軸”空間結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，城市更新往往在城市較為密集的“點”上，需與區(qū)域和城市其他部分形成互動。因此，城市更新要從城鄉(xiāng)、區(qū)域等綜合協(xié)調(diào)發(fā)展入手，倡導(dǎo)系統(tǒng)性發(fā)展。但在現(xiàn)階段，城市更新在價值導(dǎo)向、規(guī)劃方法和制度建設(shè)上仍存在諸多問題，包括價值導(dǎo)向單一、公共利益缺失、系統(tǒng)調(diào)控乏力、歷史保護觀念不足等，需引入基于價值取向與復(fù)雜系統(tǒng)的理性思考。以往城市更新強調(diào)城市發(fā)展的增量，以經(jīng)濟、空間的容量擴大為目標(biāo)，后續(xù)發(fā)展過程中應(yīng)更強調(diào)全方位的城市容量，要注重城市文脈的社會文化基礎(chǔ)。這需要我們進一步探討如何從新的動力和機制導(dǎo)向共享社會發(fā)展的目標(biāo)。

　　（三）城市更新與共享社會發(fā)展：動力與機制

　　在二元論視角下，城市更新注重經(jīng)濟增長，城市常與資本合作以推動城市更新，忽視了多元主體利益均衡和城市建設(shè)的公平共享，導(dǎo)致出現(xiàn)較多問題。中國推動以人為本、惠及全民、共享社會和多元主體參與為核心的宜居城市建設(shè)更符合城市更新的原則。系統(tǒng)論要求在原有理論推進基礎(chǔ)上，注重發(fā)揮制度、市場和社區(qū)等不同動力的作用，強調(diào)城市社會發(fā)展的宏觀動力學(xué)以及社群機制的運用。

　　首先，城市更新嵌入在國家制度之中，縱向互動的制度動力形塑著城市的發(fā)展。在宏觀制度層面，我國城市更新與西方城市更新較為不同。其一，相比西方國家城市更新強調(diào)交換價值的提升，我國更為注重社會和經(jīng)濟目標(biāo)的平衡以及社會公平等價值目標(biāo)，以“五位一體”推動城市的高質(zhì)量發(fā)展。城市更新強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)和多方合作，服務(wù)于整體的社會經(jīng)濟規(guī)劃，推動共建共治共享的城市社會治理。其二，我國的土地所有制與西方土地產(chǎn)權(quán)的私有性質(zhì)不同，《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蔽鞣匠鞘懈峦钦虿煌接挟a(chǎn)權(quán)業(yè)主進行市場交易，或通過對底層租住群體的驅(qū)逐來完成，導(dǎo)致城市更新舉步維艱。我國的城市更新則是在系統(tǒng)、整體的土地規(guī)劃上進行，地方政府與不同集體之間進行溝通，通過產(chǎn)權(quán)協(xié)商推動城市發(fā)展。其三，與西方強調(diào)物質(zhì)空間更新不同，我國的城市更新是與新型城鎮(zhèn)化相互匹配的系統(tǒng)性更新。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城融合等，在土地城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上更強調(diào)人的城鎮(zhèn)化。城市更新更強調(diào)經(jīng)濟、社會、人口的高質(zhì)量發(fā)展。

　　其次，市場是塑造城市的重要動力來源，凸顯了市場動力對于城市空間的干預(yù)和調(diào)整。以往城市規(guī)劃師和經(jīng)濟學(xué)家往往相脫離，導(dǎo)致出現(xiàn)各種矛盾，只有將二者融合在一起，才能提升城市規(guī)劃的生產(chǎn)力。城市成為經(jīng)營的對象，政府規(guī)劃先行，將城市作為一個大市場，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、融資平臺、各類二級市場的布局推動經(jīng)濟發(fā)展。土地市場、勞動力市場等形塑了城市的發(fā)展，形成了不同的城市空間格局。不同城市發(fā)展過程中形成了不同的產(chǎn)業(yè)集群，這些產(chǎn)業(yè)集群一方面占據(jù)大量城市空間，另一方面也通過繳納大量稅收，進一步推動城市發(fā)展。

　　最后，不同群體結(jié)成不同的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成了社區(qū)動力。以往城市發(fā)展更注重國家干預(yù)和市場發(fā)展，而對社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及與之相伴隨的群體變化關(guān)注不足。城市更新會觸及相關(guān)群體的利益，譬如國企舊廠的更新影響到原有職工、城中村的改造影響到原有村民等，這些群體可能配合，也可能提出不同意見。在城市更新所影響的區(qū)域中，由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有所差異，形成了不同的利益結(jié)構(gòu)。城市更新需要考慮不同群體的利益平衡，通過各種方式吸納他們參與。

　　以上三種動力構(gòu)成了社會動力的主體部分，新形勢下城市邁向高質(zhì)量發(fā)展，需通過制度改革釋放、激活城市內(nèi)生動力，縱向與橫向互動同時驅(qū)動城市轉(zhuǎn)型。但在以往的城市發(fā)展中，往往強調(diào)單一或外在的動力，如強調(diào)政府行為或市場行為，未能將三者有機結(jié)合。系統(tǒng)論注重普遍聯(lián)系，處理全局與局部、長遠與短期等方面的關(guān)系，將三種動力有機結(jié)合。社群機制是匹配系統(tǒng)論的機制之一，既不過度將動力還原為單一要素，也不只從整體主義的結(jié)構(gòu)來思考，強調(diào)以共同體為基礎(chǔ)和出發(fā)點，秉持公共利益優(yōu)于個人權(quán)利，也通過不同層級的共同體來保障個人的權(quán)利與自由。通過對三種動力的凝聚，社群機制形成系統(tǒng)性的互動結(jié)構(gòu)，推動城市更新發(fā)展。

　　從社群機制的角度凝聚不同主體系統(tǒng)及動力，有以下特征：其一，社群機制強調(diào)系統(tǒng)性、全局性的共享發(fā)展價值觀，強調(diào)對于城市共同體的建設(shè)。這為城市更新提供了價值基礎(chǔ)，有利于破除二元論限制，促進多層次、多維度動力的正向循環(huán)。其二，社群機制注重強國家、強市場、好社會的建設(shè)，三者應(yīng)當(dāng)充分聯(lián)結(jié)及互動。其強調(diào)對于公共政策的干預(yù)，導(dǎo)向城市福祉的共同提升，這是縱向的互動結(jié)構(gòu)。城市更新離不開橫向的互動整合。不同主體應(yīng)具有較強的城市全局意識,以共同的價值觀引領(lǐng)公眾參與。其三，社群機制強調(diào)城市更新發(fā)展成果惠及不同的個體和群體，除了對物理空間的干預(yù)外，還是社會更新或修復(fù)的過程。城市更新是對城市空間與城市容量的改革，除物理層面的增量與存量改革，還要充分考慮社會容量?，F(xiàn)階段，城市已達到較大規(guī)模，以人民為中心的人民城市建設(shè)需將回應(yīng)人民美好生活需要作為著力點，將城市發(fā)展與個人發(fā)展相結(jié)合，從進一步擴大社會容量的角度深入探究。

　　綜上所述，城市更新是多主體動力系統(tǒng)互動的結(jié)果，社群機制是促進主體動力正循環(huán)的重要機制。習(xí)近平總書記指出：“堅持以人民為中心的發(fā)展思想。維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民?！薄案母餅榱巳嗣瘛⒏母镆揽咳嗣?、改革成果由人民共享”。以人民為中心意味著城市發(fā)展邏輯的變化，從二元論的城市發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)論的共享社會發(fā)展，反映了我國城市更新與西方國家的重要差異。

　　三、城市更新的動力與機制：制度、互動與共識

　　從國家、城市群、城市到社區(qū)，城市更新被置于一個圈層化的制度結(jié)構(gòu)之中，嵌入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展之中，制度動力驅(qū)動城市更新發(fā)展。黨政部門、企業(yè)和社區(qū)則形成了一個橫向的互動結(jié)構(gòu)。在黨和國家政策推動下，不同省市積極推進城市更新，積累了不同的經(jīng)驗案例，現(xiàn)以廣州市城市更新發(fā)展及相關(guān)案例為基礎(chǔ)，并參照其他城市發(fā)展經(jīng)驗，分析城市更新的動力及機制。

　?。ㄒ唬┲贫扰c條件：整體性、圈層化的縱向互動

　　20世紀80年代以來，不同城市在經(jīng)歷高速發(fā)展之后面臨較大瓶頸，尤其是長三角、珠三角等建設(shè)用地占總用地比例較高的區(qū)域，迫切需要全方位變革，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。城市面臨一些突出問題和短板，如隨意拆除老建筑、強制搬遷居民，變相抬高房價、增加生活成本等。黨和國家開始從城市內(nèi)部著手推動城市改革，控制建設(shè)用地增量、盤活土地存量，關(guān)注區(qū)域、城鄉(xiāng)等協(xié)調(diào)發(fā)展，使城市建設(shè)向滿足人民需要的方向努力。廣州是較早開始城市更新的城市，逐步從“三舊”（舊廠、舊村、舊城）改造轉(zhuǎn)向全面的城市更新，充分體現(xiàn)了縱向互動和制度動力的影響。

　　改革開放之后，我國逐步結(jié)束福利分房制度，開始住房商品化改革。政府鼓勵市場進入房地產(chǎn)開發(fā)，廣州引入港資等進行城市改造更新，創(chuàng)造性地發(fā)展出政府提供土地、私人資本開發(fā)建設(shè)，并預(yù)留比例回遷房作為安置和回報的模式。在該模式下，全國首個商品住宅項目廣州市越秀區(qū)東湖新村落成，這是第一個引進外資開發(fā)的項目、第一個實施物業(yè)管理的小區(qū)，位于當(dāng)時老城區(qū)中環(huán)境最好的區(qū)域。在該階段，城市更新處于探索時期。將市場資本引入住房開發(fā)，解決了當(dāng)時政府資金不足的問題，成為后續(xù)推廣到全國的商品房開發(fā)模式。但這個階段的改造更新以大拆大建為主，主要是增量更新，造成對老城區(qū)的風(fēng)貌破壞。

　　到20世紀90年代，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，房地產(chǎn)市場逐步成型。國務(wù)院頒布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定不同土地利用類型的出讓年限，土地使用權(quán)可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等方式出讓。廣州市政府通過土地出讓充實了財政資金，開始逐步主導(dǎo)城市更新，推動產(chǎn)城融合。增量擴張仍然是該階段的主要方式，尤其體現(xiàn)在新城建設(shè)上，如廣州科學(xué)城、珠江新城的建設(shè)。筆者之前調(diào)研廣州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及周邊街道、社區(qū)的更新改造工作，其中一個村落在20世紀80年代末為支持開發(fā)區(qū)建設(shè)，耕地等大部分土地被征收用作建廠房，最終該村也進入城市更新的地塊。在這一階段，政府投入了大量資金對城中村進行改造，但仍然難以滿足要求。城鎮(zhèn)化加速也導(dǎo)致土地使用的迅速擴張。2008年，原國土資源部與廣東省政府簽訂《廣東省建設(shè)節(jié)約集約用地試點示范省工作方案》。該方案提出，制訂扶持政策，積極推進舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造,鼓勵扶持“三舊”改造。在這一背景下，2009年，廣州嘗試推行以“三舊”改造為特色的城市更新，推進“兩約”（節(jié)約集約）用地。在原國土資源部和廣東省政府的支持下，廣州市“三舊”改造也取得較大成績，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地利用效率、人居環(huán)境優(yōu)化方面都有較大進展。

　　2015年，中央城市工作會議提出，“要堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”。之后，廣州市政府成立城市更新局。2016年，廣州市政府出臺《廣州市城市更新辦法》，響應(yīng)國家的政策變化，進入系統(tǒng)化、全面改造和微改造相結(jié)合的城市更新階段。政策的變化制約和影響城市更新的具體執(zhí)行。以筆者2022年調(diào)研的一個城中村為例，該村在2010年啟動“三舊”改造，引入D集團洽談合作，但期間由于政策調(diào)整及與村民之間的溝通互動問題，改造一直沒有完成。在2021年8月《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》下發(fā)之后，該村的拆遷改造也受到影響，需調(diào)整方案以匹配政策要求。黨和國家的政策變遷有助于修正原有的發(fā)展方向，使城市更新回到正確的路徑上，同時也影響了諸多城市更新項目的進展，原有大拆大建的城市更新也成為歷史。

　　總體來說，國家政策構(gòu)成了城市更新的縱向條件矩陣，制度動力是第一重動力。城市更新政策從地方到中央、從中央到地方的擴散體現(xiàn)了社群機制的縱向結(jié)構(gòu)，對于國家政策，不同地方也有不同的具體政策回應(yīng)。除上述廣州的案例外，北京、上海、深圳等城市在城市更新方面也做了較多探索，貢獻了地方經(jīng)驗，逐步被吸納到全國性政策中。

　　北京作為首都，城市更新更為注重首都功能的完善、歷史文化的保育等，強調(diào)精細治理導(dǎo)向，已進入全面“減量型”城市更新的新階段。上海的城市更新起步早，與城市規(guī)劃體系聯(lián)系密切，從最初關(guān)注解決住房問題逐步上升為城市發(fā)展戰(zhàn)略，中心城區(qū)大量歷史遺留工業(yè)區(qū)也亟須轉(zhuǎn)變更新。為應(yīng)對“規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模負增長”“以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型”的要求，城市更新成為資源緊約束條件下上海可持續(xù)發(fā)展的主要方式。深圳明確市場主導(dǎo)與政府調(diào)控平衡發(fā)展的思路，堅持市場主導(dǎo)，政府角色從“積極不干預(yù)”轉(zhuǎn)向“積極調(diào)控”，通過對特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）進行綜合整治、功能改變或拆除重建，從而達到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境，推進土地、能源、資源的節(jié)約集約利用，促進經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳于2024年1月推出一批城市更新典型案例，形成了既有建筑更新改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、完整社區(qū)建設(shè)、活力街區(qū)打造、城市功能完善、城市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造、城市生態(tài)修復(fù)、城市歷史文化保護傳承等不同典型案例經(jīng)驗做法。通過對不同地區(qū)典型案例的推廣，住建部強化對城市更新原則的把握，加強價值指引，強調(diào)環(huán)境—社會—經(jīng)濟系統(tǒng)的平衡。黨的二十大、二十屆三中全會對城市更新提出明確要求，黨和國家逐步出臺城市更新的頂層設(shè)計和制度保障，以進一步推動城市更新有序發(fā)展，改變以往更新方式單一、碎片化等問題，將城市更新融入更為整體、系統(tǒng)的城市發(fā)展路徑中。

　　（二）互動與協(xié)作：橫向整合的動力及共識達成

　　在不同階段，不同省市根據(jù)自身情況調(diào)整城市發(fā)展方式，推動城市更新。橫向整合的互動結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了社群不同主體的參與，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下強調(diào)地方政府、市場、社會等多方合作，使城市更新與城市治理緊密結(jié)合。本文選取舊工業(yè)區(qū)、歷史街區(qū)、城中村（舊居住區(qū)）三種典型類型，以廣州市Z街道、Y街區(qū)、D村作為典型案例進行拓展分析。

　　1.城市規(guī)劃、工業(yè)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)意群體：舊工業(yè)區(qū)的更新與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)聚集

　　工業(yè)化是推動城市發(fā)展的重要力量，工業(yè)區(qū)是城市的重要組成部分?，F(xiàn)階段，很多城市強調(diào)“退二進三”，工業(yè)往新區(qū)或郊區(qū)遷移，保留在市中心的廠房逐步空置且缺乏維修，導(dǎo)致空間難以利用，影響區(qū)域的整體發(fā)展。有些城市對舊工業(yè)區(qū)采取拆除重建的方式，部分區(qū)域則得以留存，通過功能替換等方式恢復(fù)區(qū)域活力。

　　Z街道位于廣州市P區(qū)，是典型的工業(yè)區(qū)域。20世紀五六十年代，隨著廣州市城市建設(shè)的推進，一批央屬、省屬、市屬企業(yè)布局在該區(qū)域，包括電影制片廠等。隨后，街道也逐步建設(shè)了一批集體所有制工廠。街道工業(yè)用地占比超過40%，轄區(qū)內(nèi)分布著各大工廠和單位，以及配套的家屬區(qū)。當(dāng)時，主要的公共服務(wù)等都由轄區(qū)內(nèi)的工廠和單位供給，包括小型商店、托幼機構(gòu)等。隨著時間的推移，該區(qū)域也成為老舊區(qū)域，需要全面轉(zhuǎn)型升級。

　　在舊工業(yè)區(qū)的改造中，城市整體規(guī)劃、發(fā)展方式改變是前置影響因素。廣州市政府《關(guān)于推進市區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進三”工作的意見》（穗府〔2008〕8號）指出，“退二進三”是實施城市“中調(diào)”戰(zhàn)略、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局、走新型工業(yè)化道路的重要舉措。該區(qū)域“退二進三”，逐步轉(zhuǎn)型為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園的聚集地，成為文、商、旅融合的典型區(qū)域。Z街道的更新被納入廣州市文化規(guī)劃重點項目，通過城市更新使傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)向特色化、綜合化轉(zhuǎn)型。轄區(qū)內(nèi)的老舊工業(yè)區(qū)紛紛被改造成創(chuàng)意園區(qū)，注重工業(yè)文化遺產(chǎn)的保護與復(fù)興，推動文旅融合。同時，引入數(shù)字產(chǎn)業(yè)基地，Z街道成為“三舊”改造和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)域。

　　城市更新面臨來自不同主體的壓力。政府出臺規(guī)劃方案，涉及不同的國有和民營企業(yè)，也關(guān)乎轄區(qū)內(nèi)不同群體的利益訴求。廣州市政府賦予區(qū)一級城市更新的權(quán)限，區(qū)政府有權(quán)對城市更新范圍內(nèi)的國土空間詳細規(guī)劃單元進行修改批準，這使區(qū)政府和街道辦事處具有更大的能動性，有助于推動與轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的聯(lián)合。強化主體保障、鼓勵不同主體的參與是社群機制的貫徹落實。在經(jīng)營主體方面，Z街道企業(yè)主要是國有企業(yè)，能配合政府規(guī)劃，積極推動更新。譬如轄區(qū)內(nèi)電影集團舊廠區(qū)于2013年正式改為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，出讓原廠區(qū)行政樓和大棚等土地進行前期開發(fā)，引入創(chuàng)意公司合資、合作。同時，注重維持、保護和再現(xiàn)電影文化，推進電影生產(chǎn)與數(shù)字經(jīng)濟、文化娛樂等的融合發(fā)展，解決園區(qū)業(yè)態(tài)單一的問題。

　　社會文化成為推動該區(qū)域更新的動力來源，不同主體聯(lián)合在一起，推動區(qū)域的社會文化更新。城市更新推動區(qū)域業(yè)態(tài)和群體年輕化，吸引創(chuàng)意群體入駐，產(chǎn)生創(chuàng)意實踐空間。在對原有舊廠區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進行翻修的基礎(chǔ)上，該區(qū)域加入具有嶺南建筑風(fēng)格的騎樓建筑和人行步道，提升改造區(qū)域內(nèi)的“文化資本”。地鐵等便捷的交通方式，加上引入餐飲和各類體驗式文娛設(shè)施，帶動了該片區(qū)整體的文化消費氛圍，使得城市場景更加多元化。這些創(chuàng)意群體利用原有的工業(yè)建筑和老舊建筑，改造空間，開設(shè)書房、微型圖書館、創(chuàng)意咖啡店等，每周舉行舞蹈、攝影、電影等文化沙龍。文化導(dǎo)向的城市更新強調(diào)城市的文化內(nèi)涵和文化吸引力。在舊工業(yè)區(qū)的更新中，充分強調(diào)原有工業(yè)文化與現(xiàn)階段消費文化等的結(jié)合，回歸原有工業(yè)空間的公共價值。同時，城市也在強化引進與培育創(chuàng)意人才。

　　舊工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級呈現(xiàn)出政府部門、國有和民營企業(yè)、創(chuàng)意群體、居民等橫向整合的過程，體現(xiàn)了對工業(yè)文化遺產(chǎn)的傳承和發(fā)展，也體現(xiàn)了城市對國家工業(yè)遺產(chǎn)保護等相關(guān)制度的貫徹落實及對民生的關(guān)注。在更新過程中，不同主體參與城市社區(qū)的改造，共享區(qū)域發(fā)展的成果。區(qū)政府等通過規(guī)劃，對基礎(chǔ)設(shè)施進行更新，加快了社會經(jīng)濟發(fā)展。國有企業(yè)通過轉(zhuǎn)型與生產(chǎn)文化空間相結(jié)合，獲得利潤等的提升。創(chuàng)意群體加入，推動經(jīng)濟增長和科技發(fā)展。豐富的舒適物設(shè)施、較好的區(qū)位條件、良好的創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)與環(huán)境、多樣性的空間環(huán)境和有活力的城市活動以及開放的文化內(nèi)涵，成為吸引創(chuàng)意群體聚集的重要條件，這些場所設(shè)施支撐了創(chuàng)意群體的工作生活，也為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來潛在客戶群體。

　　相比之前以基礎(chǔ)設(shè)施更新為主、拆除重建的單一改造方式，創(chuàng)意群體、居民的參與在挖掘老舊工業(yè)區(qū)的文化價值的基礎(chǔ)上，加入個性化的體驗和理解，對老舊工業(yè)區(qū)的文化元素進行充分挖掘，使工業(yè)區(qū)改造呈現(xiàn)出個性化和多元的一面，從而避免出現(xiàn)工業(yè)區(qū)改造“千城一面”的問題，帶動該區(qū)域的文化發(fā)展和文化消費。

　　2.政府主導(dǎo)、企業(yè)承辦與居民參與：歷史街區(qū)的保護與更新

　　歷史街區(qū)具有特定的社會文化意涵，承載著城市文脈，彰顯一個城市的地方感，歷史街區(qū)的保護與更新是地方營造、修復(fù)和建構(gòu)的過程。由于形成歷史比較悠久，其居住人員結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)都較為復(fù)雜。在保護與更新的過程中，不能簡單地將人員、產(chǎn)權(quán)、空間分開，需以系統(tǒng)論看待歷史街區(qū)與城市發(fā)展的關(guān)系。

　　L區(qū)Y街區(qū)是歷史街區(qū)城市微更新的一個典型案例，從一開始的存在沖突轉(zhuǎn)向合作，從大拆大建轉(zhuǎn)向微改造。2006年，Y街區(qū)所在片區(qū)被納入舊城改造，以建筑拆除重建為主，但此舉經(jīng)媒體報道后引起居民不滿。經(jīng)過長時間的協(xié)商，政府改變原先經(jīng)濟優(yōu)先思路，確定以歷史和傳統(tǒng)風(fēng)貌保護作為改造的定位。2007年9月，Y街區(qū)改造被納入舊城改造和文化保護計劃，在維持現(xiàn)有空間格局不變的前提下，通過局部的拆改，對空間內(nèi)原有建筑物進行置換、保留或修繕。

　　歷史街區(qū)是城市發(fā)展特定歷史階段的產(chǎn)物，在保護與更新的過程中需結(jié)合原有歷史文化進行修復(fù)。但更新保護過程凸顯了不同的張力，如歷史與現(xiàn)代、文化與經(jīng)濟、舊與新、保護與發(fā)展、效率與公平、近期與長遠等。新與舊的二元理念需要轉(zhuǎn)換，歷史的沉淀也能煥發(fā)新顏。該街區(qū)改造從原先的拆改轉(zhuǎn)變?yōu)榫植扛脑?，注重保護利用與文脈傳承。修舊如舊、資源活化是歷史街區(qū)保護與更新的原則，承接企業(yè)對特色歷史建筑進行原樣修復(fù)，對坍塌或破舊的建筑重新修建，調(diào)整為文化中心、展示廳和歷史展覽館等。在融合和修復(fù)居民關(guān)系的同時，帶動了歷史文化元素的復(fù)興。更新改造后的社區(qū)公共空間成為進行各種創(chuàng)意實踐和開展社區(qū)活動的場所，促進了社區(qū)居民的情感交流和文化氛圍的形成，激發(fā)了片區(qū)活力。

　　歷史街區(qū)的保護與更新是歷史文化遺產(chǎn)保護的重要內(nèi)容，商業(yè)開發(fā)作為一種常見模式，將保護與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合。城市更新將傳統(tǒng)文化價值化，經(jīng)濟價值依托在文化價值上，呈現(xiàn)出歷史街區(qū)的文化密碼。原先的方案是拆除重建，騰出經(jīng)濟發(fā)展空間，這種方案將歷史街區(qū)與經(jīng)濟價值相對立起來。文化保護與經(jīng)濟發(fā)展的二元對立需要調(diào)整，交換價值與使用價值的二元論也需要修正。在實現(xiàn)活化提升上，街區(qū)導(dǎo)入新業(yè)態(tài)，投入大量的飲食消費、文創(chuàng)公益以及展覽休閑等典型的文化消費設(shè)施。在再造嶺南文化空間的同時，加入了現(xiàn)代文化消費元素，如日料店、咖啡店等國際化消費空間，以及新型茶館等現(xiàn)代化消費空間。此外，引入對于年輕消費群體來說更富于魅力的城市消費場景，打造各種不同的“網(wǎng)紅打卡點”。整個空間內(nèi)的游覽性和觀賞性增強，依托經(jīng)濟理性推動的創(chuàng)意文化消費空間成為城市新的經(jīng)濟增長點，從而轉(zhuǎn)變了城市更新過程中經(jīng)濟增長的方式。

　　二元思維的破除使歷史街區(qū)的保護與更新有了突破口，橫向整合的互動則導(dǎo)向社區(qū)公共性的營造，凸顯社會的共識。在注重保護的同時，歷史街區(qū)更新應(yīng)強調(diào)地方特色，尊重原有居民以及人們的社區(qū)情感和記憶。街區(qū)原先的方案主要是政府自上而下的規(guī)劃改造，在經(jīng)過調(diào)整之后，改造采用“政府主導(dǎo)、企業(yè)承辦、居民參與”模式。作為規(guī)劃者和管理者，政府主要制定相關(guān)政策法規(guī)，對改造街區(qū)的歷史文化資源進行梳理、摸查，提供科學(xué)規(guī)劃和指導(dǎo)。通過公開招商，政府引入企業(yè)負責(zé)微改造范圍內(nèi)的公共空間提升、房屋修繕維護、產(chǎn)業(yè)引入、商業(yè)運營及后續(xù)的物業(yè)管理。政府注重針對居民利益訴求的協(xié)商，街道辦事處組織開放了廣州市舊城更新公共參與平臺——“歷史文化街區(qū)共同締造委員會”，邀請企事業(yè)單位、開發(fā)商、規(guī)劃師、居民和店主等共同協(xié)商和制訂社區(qū)更新的規(guī)劃方案。居民可參與房屋改造方案的協(xié)商，而后將房屋租給開發(fā)商，開發(fā)商獲得經(jīng)營收益的同時投入一定的資金用于社區(qū)的日常運作和再開發(fā)，推動微改造項目順利進行。

　　經(jīng)過保護更新，街區(qū)注重歷史保護、突出地方文化，將傳統(tǒng)文化與新業(yè)態(tài)等相結(jié)合，形成新的城市文脈。該區(qū)域保護從原先預(yù)計拆除到改變方式，充分體現(xiàn)了橫向互動結(jié)構(gòu)的影響。部分改造影響了居民的權(quán)利，最后也通過協(xié)商的方式使居民使用與街區(qū)保護更新共存。歷史街區(qū)的更新凸顯了傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文化、歷史文化和現(xiàn)代生活的交匯，凸顯了原住戶和新來者的融合。歷史街區(qū)本身作為城市發(fā)展的成果保存下來，成為不同世代共享的空間。

　　3.黨建引領(lǐng)、綜合治理與產(chǎn)業(yè)更新：城中村的綜合整治

　　城中村是快速城市化的產(chǎn)物，存在混合的城鄉(xiāng)經(jīng)濟、城鄉(xiāng)空間、復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)形態(tài)等，城中村的發(fā)展伴隨著產(chǎn)權(quán)的重新界定和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重組。城中村往往沒有經(jīng)過規(guī)劃，出現(xiàn)大量違規(guī)建筑、亂占、違規(guī)圈地的狀況。其改造的核心問題是“轉(zhuǎn)制”以后村集體股份公司的管理以及村民的出路問題和適應(yīng)外來流動人口需求的城市住房供給問題。在城市發(fā)展到一定程度之后，城中村土地成為經(jīng)濟發(fā)展的備用地，很多城市采取改造重建的方式進行，也有些城中村被納入“微改造”之中。

　　B區(qū)D村是廣州市大型城中村，也是全國出名的“淘寶村”。在改造之前，土地違法糾紛、治安混亂、公共服務(wù)缺位、“臟亂差”等問題較為突出。村內(nèi)民宅辦廠現(xiàn)象嚴重，皮具、制衣和制鞋等“散亂污”企業(yè)大量存在，導(dǎo)致廢水、廢氣和廢渣的污染嚴重。2018年4月，該村被列為重點整治村之一。筆者及團隊成員從2018年開始一直關(guān)注該村的社區(qū)更新與社區(qū)治理，該村的整治反映了多元主體和多維度共同推動的城市更新。

　　城中村的有效治理是綜合性的，由組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、社區(qū)秩序的良好維護以及公共服務(wù)的供給等多方面屬性構(gòu)成。政府通過設(shè)置治理目標(biāo)和策略行為，促使村落治理重構(gòu)，實現(xiàn)社區(qū)更新。在該村的更新中，強有力的黨政整合和基層社會治理推動了城中村的改造。D村成為廣州市領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點，不同職能部門跨部門整合，解決該區(qū)域的更新問題。鎮(zhèn)政府在該村建立“大黨委”和“大支部”機制，實現(xiàn)了“一經(jīng)濟社一支部”的全覆蓋。同時，將區(qū)域內(nèi)“兩新”黨組織和社區(qū)黨組織全部納入村黨委管理，消除了黨建空白點和盲區(qū)，提升城市更新的組織力，推動了環(huán)境、產(chǎn)業(yè)和社會治理的全面發(fā)展。針對不同省市外來人員聚集的情況，該村擴大了村委黨政聯(lián)席會的參與人員，在不同來源地人口中選出代表，參與黨政聯(lián)席會，形成良性的社區(qū)參與體系。

　　在治理機制重塑基礎(chǔ)上，城中村土地整治、基礎(chǔ)設(shè)施更新是空間治理的重要內(nèi)容?？臻g治理需克服改造主體外部化、改造目標(biāo)公共化、改造知識去地方化、改造結(jié)果去士紳化等困境，通過整體性空間治理實現(xiàn)使用價值的回歸，推動成果的普惠共享。該村更新采取的是留改拆并舉的方式，注重生態(tài)修復(fù)和修補。以B區(qū)國土空間總體規(guī)劃體系數(shù)據(jù)等為基礎(chǔ)，D村被劃為獨立的規(guī)劃單元，并細分出不同的子單元。區(qū)政府派駐工作隊對土地和物業(yè)進行清理整治，推動土地管理規(guī)范化。新的規(guī)劃方案提升公交覆蓋率，新增公交首末站、新建停車場，增加公建配套面積等。村域環(huán)境得到改善，市政服務(wù)、垃圾分類、違建治理等一系列措施全面覆蓋，建成市政污水管網(wǎng)，打造了資源回收站、垃圾分類科普公園等14個口袋公園，逐步改變“臟亂差”現(xiàn)象，提高了村民的獲得感和幸福感。這實現(xiàn)了環(huán)境治理和公共服務(wù)供給，優(yōu)化了居民的生活品質(zhì)，為未來可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

　　通過系統(tǒng)整治，社區(qū)環(huán)境得到改善，居民的居住品質(zhì)也獲得較大提升。對于村民，土地的規(guī)范管理和運營為集體經(jīng)濟復(fù)興創(chuàng)造了有利條件。區(qū)政府派出駐村第一書記告知筆者“村民關(guān)心集體經(jīng)濟和自身利益的保全，并對集體土地的利用前景和村民利益的‘溢出效益’比較關(guān)注”，共享集體經(jīng)濟發(fā)展成果符合他們的訴求。鑒于此，村黨委與開發(fā)商多次協(xié)商促成了村民大會的表決，達成留用地開發(fā)合作協(xié)議，投資建設(shè)“醫(yī)研康美”一站式健康產(chǎn)業(yè)園，形成了新的產(chǎn)業(yè)增長點，推動產(chǎn)業(yè)形態(tài)更新，發(fā)展集體經(jīng)濟。對于外來人口，D村自發(fā)組建了“平安街坊志愿服務(wù)隊”，快遞員、外賣員和出租車司機等群體也積極參與社會治安的共建共治工作。這一實施策略為其他超大型城中村的城市治理和治安管理提供了有益借鑒，強調(diào)多方協(xié)作和社區(qū)的共建共治共享。

　　橫向整合的互動結(jié)構(gòu)直接關(guān)乎黨和國家城市更新政策的執(zhí)行，D村更新過程體現(xiàn)了多元主體互動協(xié)商的路徑，共同推動城市更新和有效治理。其治理過程涉及政府不同部門、市場開發(fā)商、居民（村民）和外來流動人口等多元主體的參與，體現(xiàn)了政府治理、市場與社會之間的能動性互動。城市更新改造了城中村的空間，使人民能夠共享干凈衛(wèi)生的環(huán)境，提升宜居程度。

　　（三）縱橫交錯與整體發(fā)展

　　縱向的社會互動反映從中央到地方不同的整體性制度執(zhí)行，各種政策規(guī)定影響了城市更新的推進。橫向的互動結(jié)構(gòu)則反映地方政府在推動城市更新過程中，不同的主體如何參與到社會互動結(jié)構(gòu)中。二者構(gòu)成了城市更新的社群機制，推動不同主體形成發(fā)展的合力。城市更新之所以能夠推進，取決于從宏觀的社會結(jié)構(gòu)到微觀的社會行為之間所形成的社會互動結(jié)構(gòu)及其動力，政府部門、城市更新企業(yè)、其他不同的社會主體之間在社群機制下結(jié)成了良性互動的協(xié)商結(jié)構(gòu)?？v向結(jié)構(gòu)能夠推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使不同城市服務(wù)于整體的國家戰(zhàn)略。共享社會發(fā)展則強調(diào)改革成果惠及全體人民，高水平的共享要求多方參與。城市發(fā)展是“做大蛋糕”與公平分配的過程，將個人發(fā)展與社會發(fā)展相結(jié)合，強化對民生福祉的追求。在調(diào)研中，城市更新部門的負責(zé)人強調(diào)，“了解村民的實際需求，多向村民征詢意見，以使方案最大限度保護村民利益，爭取到多數(shù)村民的支持”。黨和國家通過不同政策出臺來滿足這個目標(biāo)，限制地方政府過度尋求城市擴張或市場機制過度逐利的狀況，推動城市向回應(yīng)人民需要的方面發(fā)展。橫向的互動結(jié)構(gòu)則通過協(xié)商滿足城市、人群的需要。城市更新之所以能成功實現(xiàn)目標(biāo)，取決于在更新過程中對不同主體的需要回應(yīng)，如三個案例都從原先的拆除重建等方式轉(zhuǎn)向協(xié)商改造，通過社會互動和社會參與解決以往存在的二元問題。以人的需要為尺度替代單一的經(jīng)濟增長，以社會的發(fā)展回應(yīng)人們系統(tǒng)性的需要，這也就意味著人與人之間聯(lián)結(jié)之后的共享社會發(fā)展。

　　四、城市更新的根本目標(biāo)：共享社會發(fā)展

　　做好城市工作需要“統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性”，以達到共享社會發(fā)展的根本目標(biāo)?？v橫交互的社群機制是基礎(chǔ)，通過區(qū)域、社區(qū)的廣泛討論，推動最大公約數(shù)形成，進而推動城市更新的目標(biāo)實現(xiàn)。

　?。ㄒ唬┏鞘懈碌墓沧R與目標(biāo)：城市發(fā)展的最大公約數(shù)

　　我國城鎮(zhèn)化進入下半程，城市發(fā)展要從“高速度”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量”。打造宜居、韌性、智慧城市是黨的二十大報告提出的城市更新行動的目標(biāo)。城市更新從整體上提升區(qū)域的功能結(jié)構(gòu)和生活品質(zhì)，社會動力則通過縱向互動和橫向互動的對接，尋找城市發(fā)展的最大公約數(shù)，形成共識和目標(biāo)。

　　城市更新需要跨層級、跨邊界的組織協(xié)調(diào)和社會網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。制度動力和縱向的互動結(jié)構(gòu)提供了政策資源，從制度上解決城市更新存在的一些障礙。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等從大區(qū)域的層面上給城市提供了發(fā)展動力，提升城市的發(fā)展水平。在上海、廣州等地，城市更新充分注重發(fā)揮黨建引領(lǐng)下共建共治共享的社會治理共同體的作用，形成社會網(wǎng)絡(luò)的合力，推動城市往更為均衡的方向發(fā)展。以廣州城市更新為例，政府和社會的關(guān)系發(fā)生了多次變化，從原先的政府主導(dǎo)、弱化政府角色到重新強化政府主導(dǎo)、鼓勵市場進入，最終形成了政府主導(dǎo)下市場和業(yè)主都積極參與的狀態(tài)，但也同時存在多元主體利益訴求難以協(xié)調(diào)等問題，這也影響了不同階段城市更新的效果及進度，需要在政府主導(dǎo)的同時理順權(quán)責(zé)利益關(guān)系。在相對中觀微觀層面，政府和社會的合作從資源配置的角度給城市更新提供了資源的保障。這些不同環(huán)節(jié)的推動都需要多主體的協(xié)調(diào)和配合。

　　城市更新需要基于社區(qū)公共性的有序發(fā)展?！肮残浴笔巧缛簷C制的特征，被理解為“參與塑造公共空間”的過程，與跨層級、跨邊界組織協(xié)調(diào)相關(guān)，社區(qū)公共性是城市更新成功的基礎(chǔ)條件。這就要求相關(guān)的制度完善，建立公眾參與的對話機制，注重正當(dāng)利益訴求的滿足。西方國家的城市更新強調(diào)公私合作伙伴關(guān)系的建設(shè)，這主要基于“私”的層面，在市場及利益的角度上推動城市更新；我國的城市更新強調(diào)民眾參與往往更注重“公”層面，在公共利益和集體的維度上推動城市更新。可見，二者的社群動力明顯不同。Z街道、Y街區(qū)和D村體現(xiàn)了這種公共性的建構(gòu)。社區(qū)公共性不是一蹴而就形成的，需要行政放權(quán)培育，激發(fā)社會活力，通過多元參與來解決問題。

　　城市更新以人民對美好生活的需要為出發(fā)點。二元論視角往往將交換價值等單一目標(biāo)置于首位，而忽略居民要求的使用價值。人民對美好生活的需要包括對高質(zhì)量空間使用價值的追求，體現(xiàn)在“宜居”的目標(biāo)上。城市更新應(yīng)以該目標(biāo)為出發(fā)點，強調(diào)共享社會發(fā)展、“人民城市人民建、人民城市為人民”的理念，推動多方面的均衡發(fā)展。城市發(fā)展為人民，在于強調(diào)以人的發(fā)展為最重要的出發(fā)點，對人民的空間需要有更好的把握。

　　（二）城市更新的目標(biāo)實現(xiàn)及人民城市建設(shè)

　　城市更新要注重城市發(fā)展、社會發(fā)展與個人發(fā)展的同步性，以人們的獲得感幸福感安全感為重心。共享是新發(fā)展理念的重要部分，共享發(fā)展不僅是經(jīng)濟的要求，也是社會的普遍要求，“全民共享”要求社會發(fā)展與個人發(fā)展同步。

　　共享社會發(fā)展是城市發(fā)展的價值理念。共享社會發(fā)展強調(diào)城市發(fā)展在空間及人群上的均衡化，對相對落后的區(qū)域進行更新之后提升人民生活水平，通過城市更新提供更多的居住空間。人民城市人民建、人民城市為人民等理念立足于解決人民在城市中所面臨的各類問題。原先的城市更新注重空間容量增加，以接納更多的群體居住，共享社會發(fā)展的理念則同時強調(diào)社會的容量提升，如在更新過程中對外來人口的更多吸納、對農(nóng)民工群體權(quán)利的保障，城市更新應(yīng)與公租房聯(lián)動等。高質(zhì)量發(fā)展必然是覆蓋城鄉(xiāng)的系統(tǒng)發(fā)展，從宏觀的城市規(guī)劃到社區(qū)微更新，從城市到農(nóng)村，都廣泛覆蓋。

　　共享社會發(fā)展強調(diào)城市更新過程中人與人之間的聯(lián)結(jié)和團結(jié)。社會治理的中心任務(wù)是豐富和暢通社會連結(jié)、培育和增進社會團結(jié)，基于社會動力和社群機制的城市更新強調(diào)不同治理主體的聯(lián)結(jié)，組織城市經(jīng)濟活動、社會網(wǎng)絡(luò)與空間形態(tài)，支持城市多樣性需求，建設(shè)高質(zhì)量的且充滿人情味的現(xiàn)代城市生活空間。合理激活市場、社會力量進入更新領(lǐng)域，憑借多層次、富有彈性的多主體聯(lián)結(jié)方式推動城市更新，達成秩序與活力的相統(tǒng)一。只有充滿社會聯(lián)結(jié)的城市，才更具有韌性，具有回應(yīng)各種問題的能力。

　　城市更新使城市成為立體的、多尺度的社會空間。邁入新時代的中國城市高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)了多維立體視野下的新思路，從全國整體發(fā)展到區(qū)域協(xié)調(diào)、從城市群建設(shè)到城市內(nèi)部的更新、從城市區(qū)域更新到社區(qū)微更新、微改造，這些不同的空間范圍是圈層嵌套的。不同省市城市更新的做法力圖推動城市成為一個多尺度的治理單元，使其能夠更好地滿足人民對美好生活的向往，從以經(jīng)濟增長為尺度轉(zhuǎn)變到以人民對美好生活的向往為尺度，根本目標(biāo)是實現(xiàn)共享社會發(fā)展。

　　結(jié)語

　　城市更新是城市發(fā)展到一定程度之后的必然階段，帶來了城市發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)。已有研究對城市更新做了深入探討，但主要集中在城市規(guī)劃等領(lǐng)域，強調(diào)空間拓展及經(jīng)濟增長，缺乏從宏觀的社會動力和機制進行分析。從二元論轉(zhuǎn)向系統(tǒng)論，以社群機制凝聚制度、市場和社區(qū)動力，強調(diào)區(qū)域、城鄉(xiāng)、城市與人民的聯(lián)結(jié)，是我國城市更新在理念及實踐上的轉(zhuǎn)向，并以共享社會發(fā)展為根本目標(biāo)。

　　不同地區(qū)在不同歷史階段進行城市更新的目標(biāo)不同，但目標(biāo)的單一化和二元化往往導(dǎo)致很多社會問題，包括商業(yè)化的同質(zhì)性、居民的社會沖突等?？臻g與社會的二元化導(dǎo)致城市更新更關(guān)注城市容量的空間屬性，但忽略了系統(tǒng)性的城市社會容量的提升。公私合作伙伴關(guān)系理論從“私”出發(fā)，而“公”的層面則被淡化。個人的原子化、財產(chǎn)的獨立性和明晰性要求引入合作伙伴關(guān)系推動更新，但落腳點還在于資本的增值上。

　　與西方發(fā)達國家不同，我國城市發(fā)展是在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下進行的系統(tǒng)性的設(shè)計，會朝向不同的目標(biāo)。改革開放后，以經(jīng)濟建設(shè)為中心帶動城市的迅速發(fā)展，城市邊界也迅速擴張。新時代以來，國家逐步轉(zhuǎn)變城市發(fā)展思路，限定城市邊界，盤活土地存量。這些變化都是縱向互動與橫向互動相結(jié)合而形成的，縱橫交錯的互動結(jié)構(gòu)是城市更新的條件和動力來源，社群機制則是這些動力形成正向循環(huán)的條件。

　　共享社會發(fā)展是城市更新的根本目標(biāo)。城市規(guī)劃學(xué)科主要基于物理空間的分析，使用容積率、城市容量來討論城市更新對于空間的拓展。本文論述的城市容量，除了空間、經(jīng)濟容量，也包括社會容量，是城鄉(xiāng)社會更新的重大工程。城市更新從物理空間、社會空間到對人民需要的滿足，涵括了從以經(jīng)濟增長為中心到以人為中心的尺度轉(zhuǎn)變。

　　一方面，在空間上，城市更新應(yīng)逐步推動城市成為一個立體的、多尺度的單元。不同區(qū)域的城市更新構(gòu)成了不同的空間范圍，國家戰(zhàn)略、城市群和區(qū)域發(fā)展構(gòu)成了更新區(qū)域的條件矩陣，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成為提高人民生活水平的重要前置條件，通過基礎(chǔ)設(shè)施將城市區(qū)域相互聯(lián)系，反過來，小區(qū)域的更新必須符合大的城市發(fā)展需要，從點到面能夠串聯(lián)起來，確保公共利益的滿足。在空間上促成縱橫交錯的社會互動結(jié)構(gòu)，塑造城市發(fā)展的風(fēng)格。

　　另一方面，在社會聯(lián)結(jié)上，充分考慮城市更新對社會關(guān)系的干預(yù)和調(diào)整，通過城市更新進一步推動社會團結(jié)?！叭嗣癯鞘小钡闹贫纫睾椭卫硪蟮暮诵脑谟诔鞘兄卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化。城市作為國家治理的單元，涵蓋了樓棟、網(wǎng)格、社區(qū)、街道、區(qū)域等，其治理需要更用心、更精細、更科學(xué)，既要有系統(tǒng)性宏觀調(diào)控和整體協(xié)同，也要像繡花般精細治理、智能治理。既要推動城市更新往前發(fā)展，也要將其定位于滿足人民對美好生活的向往和追求上，回應(yīng)城市發(fā)展過程中不斷變化的需要，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

　　如何在社會層面上滿足不同人群的城市權(quán)利訴求，尋找不同群體需要的最大公約數(shù)，是城市更新需考量的。共享社會發(fā)展除了提升更新區(qū)域的租金之外，也要保障社會不同群體的需要得到一定程度的滿足。同時，不能使城市更新成為“一刀切”的工具，避免城市區(qū)域同質(zhì)化發(fā)展。對于歷史街區(qū)，要能使城市留下記憶，與居民聯(lián)系在一起，充分考慮他們對更新的參與。

　　正是在這個層面上，從個體、社區(qū)到城市，從點到面，將制度、市場與社區(qū)充分結(jié)合在一起，將城市發(fā)展與個人發(fā)展同步結(jié)合，才能實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。本文基于系統(tǒng)論的視角，在不同經(jīng)驗案例的基礎(chǔ)上，提出城市更新與共享社會發(fā)展的解釋路徑，作為對我國現(xiàn)階段城市更新的動力和機制的分析和概括。城市發(fā)展的社會動力和社群機制是大的理論問題：不同類型的城市更新需要什么不同的社會動力？國家、省域、市域、縣域等不同層次和維度存在什么樣的動力機制？共享社會發(fā)展如何重新引導(dǎo)城市發(fā)展？如何更加全面把握不同類型城市治理與城市更新之間的關(guān)系？都有待更深入的研究。

　　〔本文注釋內(nèi)容略〕