作者：張則行（中共浙江省委黨校（浙江行政學院）公共管理教研部副教授、浙江省重點智庫“八八戰(zhàn)略”創(chuàng)新發(fā)展研究院研究員）

　　良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村的最大優(yōu)勢和寶貴財富。農(nóng)村生態(tài)文明建設被納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體框架進行統(tǒng)籌謀劃和系統(tǒng)部署，推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體系實現(xiàn)系統(tǒng)性重塑、整體性變革。同時，也應看到，當前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體系仍然存在著“脆弱性”問題，導致農(nóng)村尤其是偏遠農(nóng)村成為全域生態(tài)文明建設的“低洼地帶”和“美麗中國”建設的“薄弱環(huán)節(jié)”。

　　應對現(xiàn)實問題

　　農(nóng)村環(huán)境治理體系的脆弱性與和美鄉(xiāng)村建設目標存在沖突。由于治理資源投入不足、城市統(tǒng)籌治理難度加劇以及社會資本流失造成多元參與乏力等，縱深推進和美鄉(xiāng)村建設將面臨生態(tài)環(huán)境治理領域引發(fā)的風險。

　　環(huán)境污染復雜化。農(nóng)村地區(qū)廣泛存在的環(huán)境污染“痼疾”是對生態(tài)環(huán)境治理體系脆弱性最為直接的危害。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型污染。隨著化肥、農(nóng)藥、地膜以及大型農(nóng)用機械等工業(yè)品的涌入，與工業(yè)化深度結合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域面臨著嚴峻的面源污染境況?！度珖h(huán)境狀況統(tǒng)計調(diào)查報告（2020年）》顯示，2020年農(nóng)業(yè)源化學需氧量排放量接近1600萬噸，占全國廢水中化學需氧量排放量的62%左右。農(nóng)業(yè)面源污染對污染總量的貢獻率遠超工業(yè)生產(chǎn)和城市生活點源污染的總體狀況未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。二是農(nóng)民生活型污染。在長期形成的生活習慣影響下，作為生活共同體的農(nóng)村社區(qū)始終沒有建立起權威約束下的環(huán)境保護規(guī)范和秩序。生活垃圾隨意丟棄或焚燒、生活污水肆意排倒以及旱廁改造進度遲緩等現(xiàn)象仍普遍存在。據(jù)《城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒2021》的數(shù)據(jù)，2021年我國城市生活垃圾無害化處理率達99.97%，而同期建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的生活垃圾無害化處理率僅為75.84%和56.6%。農(nóng)村地區(qū)儼然成為生活固廢治理的“主場地”。三是工業(yè)轉(zhuǎn)移型污染。隨著國家工業(yè)化進程與產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進，農(nóng)村成為承接工業(yè)轉(zhuǎn)移的重要陣地，也成為累積環(huán)境風險的重要部位。據(jù)《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合競爭力報告2023》的數(shù)據(jù)，2023年中國百強鎮(zhèn)的企業(yè)法人單位總量達73萬余家，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)達2.7萬家，“工業(yè)下鄉(xiāng)”也伴隨著污染的轉(zhuǎn)移。

　　環(huán)境治理無序化。這一風險源于國家治理權威的階段性進入或非連續(xù)性存在，而并非完全來自農(nóng)民的自主行動，這從一定層面表征了國家治理在具體層面存在“有組織的混亂”風險。一是針對性的政策供給不足。與城市生態(tài)環(huán)境治理的資源投入相對集中相比，農(nóng)村環(huán)境治理因地域分布更為分散，更加需要對政策、資金、技術等資源進行統(tǒng)籌配置和頂層設計。近年來，國務院相繼出臺了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》等政策文件。從實際操作看，相關方案依然供給不足，指導農(nóng)村環(huán)境政策實施的相關法律規(guī)范也暫付闕如。二是非國家行為體的參與不足。生態(tài)環(huán)境治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要包括農(nóng)民、社會組織等其他主體的公共參與。當前，有些地方遵循著命令控制式的行政規(guī)制邏輯，排斥作為最大利益相關者農(nóng)民的實質(zhì)性參與。在國家行政與市場資本等力量的擠壓之下，農(nóng)村社區(qū)始終無法培育出實現(xiàn)自主治理的替代力量。三是基層政府環(huán)境危機處置的能力不足。農(nóng)村環(huán)境問題常與其他利益問題交織雜糅，原本由環(huán)境破壞引發(fā)的多方博弈格局被嵌入更多不確定因素，導致農(nóng)村的環(huán)境抗爭過程極易陷入非組織化的暴力對抗等“集體行動困局”，任何突發(fā)性的環(huán)境危機事件都可能隱藏著難以預料的社會失序風險。

　　韌性機制創(chuàng)新

　　黨的二十屆三中全會對“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”作出全新部署，為在新時期縱深推進和美鄉(xiāng)村建設指明了改革方向。新形勢新任務下，需要加快構建“政府主導、社區(qū)負責、社會組織和群團組織協(xié)同，農(nóng)民實質(zhì)參與”的全新治理體系，著力形成具有調(diào)適性、結構彈性和可持續(xù)性的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境韌性治理新模式。

　　建立和完善國家權能的韌性嵌入機制，重塑環(huán)境治理主體“雙向在場”新格局。

　　首先，以權能下沉作為填補農(nóng)村環(huán)境治理職能真空的關鍵路徑，增強國家權力“持續(xù)在場”的體制和制度支撐力。進一步強化農(nóng)村環(huán)境的主體意識和責任觀念，系統(tǒng)整合與全面落實農(nóng)村環(huán)境治理的法律、倫理、財政與監(jiān)管責任，破除國家“長期離場”與“短期鬧場”交互發(fā)生的循環(huán)怪圈，以制度供給的內(nèi)驅(qū)力增強國家作為元治理角色的主體韌性。其次，完善農(nóng)村環(huán)境治理的體制架構，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)層面探索設立符合農(nóng)村環(huán)境治理實際的常態(tài)化運行機構或跨層級聯(lián)動工作機制，打通國家環(huán)境治理的“最后一公里”，在全域范圍內(nèi)織密城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理網(wǎng)絡。最后，通過向鎮(zhèn)街、社區(qū)以及農(nóng)民個體下放權力的方式，將農(nóng)民等非法權主體“請回來”并創(chuàng)造更多參與渠道，以便更好發(fā)揮政府與農(nóng)民良性互動的治理功能。

　　建立和完善多元主體的韌性聯(lián)動機制，構建農(nóng)村環(huán)境治理“政社合作”新共體。

　　一是以鄉(xiāng)村文化振興為契機，探索更加適配農(nóng)村環(huán)境治理特殊場景的文化重建形式，進一步將“共同體意識”與“公共精神”創(chuàng)新性植入農(nóng)民日常生產(chǎn)生活之中，逐步形成基于信任、合作和互惠關系的生態(tài)治理文化。二是以農(nóng)村社區(qū)為“主陣地”，將網(wǎng)格化管理深度融入社區(qū)環(huán)境治理等具體情境，建立和鞏固多主體覆蓋、條塊間連通的新型農(nóng)村環(huán)保組織網(wǎng)絡，以進一步緩解環(huán)境治理重心下移為屬地地方政府帶來的壓力。三是以合作治理為主要手段，探索建立更加開放的環(huán)境合作共治體系，吸納合作社、農(nóng)村專業(yè)服務組織等更多的環(huán)保行動者承接垃圾分類、環(huán)保教育、污染監(jiān)督等職能，鼓勵社會群眾性自治組織自主承接國家環(huán)境治理項目，為國有企業(yè)參與農(nóng)村環(huán)保投入和技術研發(fā)創(chuàng)造有利條件。四是以社會資本為驅(qū)動要素，整合行政引導、經(jīng)濟激勵、道德感召等多種方式，探索創(chuàng)新環(huán)保PPP模式在廣大農(nóng)村的可持續(xù)性運作機制，增強社會資本參與農(nóng)村環(huán)境治理的實效性。

　　建立和完善環(huán)境政策的韌性執(zhí)行機制，打造農(nóng)村環(huán)境風險“智慧治理”新平臺。

　　實踐證明，推動農(nóng)村環(huán)境治理“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”有利于打破治理體系的信息壁壘，為政府有效聯(lián)結和整合多元力量提供便捷化平臺，推動農(nóng)村環(huán)境治理從“碎片化分治”到“整體化共治”的轉(zhuǎn)型迭代，形成數(shù)字化驅(qū)動下的農(nóng)村環(huán)境治理新模式、新形態(tài)。一是以數(shù)字技術賦能環(huán)境政策工具的創(chuàng)新運用。進一步完善環(huán)境數(shù)據(jù)共享規(guī)則體系，建構完善面向農(nóng)村的全天候環(huán)境污染大數(shù)據(jù)監(jiān)控網(wǎng)絡和平臺，推動建立環(huán)境數(shù)據(jù)跨部門開放流通共享機制，以數(shù)據(jù)的高效融通增強政府主導下的農(nóng)村環(huán)境整體性治理能力。二是以數(shù)字技術防范化解生態(tài)風險。啟動實施面向農(nóng)村尤其是偏遠鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)工程，精準測量和匯集農(nóng)村生態(tài)環(huán)境基礎數(shù)據(jù)，前瞻性地識別和預警地區(qū)范圍內(nèi)可能發(fā)生的生態(tài)災害。三是以數(shù)字技術拓展農(nóng)民自主治理空間。運用數(shù)字技術提升農(nóng)民獲取和處理環(huán)境信息的便捷性，降低參與環(huán)境治理的門檻和成本，鼓勵相關利益群體自由表達意見和建議，緩解環(huán)境破壞、利益損失造成的社會主體間的緊張關系。

　?。ū疚南祰疑缈苹鹎嗄觏椖俊稗r(nóng)村環(huán)境治理結構的脆弱性及其韌性治理機制研究”（22CZZ016）階段性成果）